時(shí)事政治：法律基礎(chǔ)、民意向背、程序正義，絕不能因?yàn)椤耙黄狈駴Q”的重壓而被漠視
北京市9月2日發(fā)布《2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃重點(diǎn)任務(wù)分解的通知》，超過(guò)50位“一把手”作為“牽頭單位責(zé)任人”對(duì)首都空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)。PM2.5將作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展約束性指標(biāo)進(jìn)入督查、考核辦法，并在審批建設(shè)項(xiàng)目、評(píng)優(yōu)評(píng)先資格等方面實(shí)行“一票否決”。
這條消息令人喜憂(yōu)參半。憂(yōu)的是在中國(guó)很多地方，在很多情況下，“一票否決”的考核方式存在誘發(fā)基層在具體執(zhí)行時(shí)滋生“不管不顧”沖動(dòng)的可能性。北京治污、治堵，法律基礎(chǔ)、民意向背、程序正義是三大基石，在清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃重點(diǎn)任務(wù)分解落實(shí)過(guò)程中應(yīng)格外加以重視，絕不能因?yàn)椤耙黄狈駴Q”的重壓而被漠視。
北京市提出，2013年底前研究完善并出臺(tái)小客車(chē)分區(qū)域、分時(shí)段限行相關(guān)政策，力爭(zhēng)2014年實(shí)施。公共政策最重要的是遵循法治的精神。對(duì)于北京已經(jīng)實(shí)施的尾號(hào)限行和未來(lái)有可能實(shí)施的小客車(chē)分區(qū)域、分時(shí)段限行相關(guān)政策，有觀點(diǎn)認(rèn)為法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》的第三十九條和第四十條。但是一直沒(méi)有權(quán)威立法部門(mén)對(duì)道交法的相關(guān)條款有沒(méi)有如此大的“權(quán)力”進(jìn)行解釋。
而對(duì)于強(qiáng)制限行是否有違物權(quán)法，法律界人士看法不一。中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)律師團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)邱寶昌曾對(duì)筆者表示：“物權(quán)法要求物盡其用，假如說(shuō)一個(gè)產(chǎn)品價(jià)值10年，單雙號(hào)或尾號(hào)限行導(dǎo)致物品的價(jià)值不值10年，這實(shí)際上是資源的浪費(fèi)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講也不合理�！本烤乖撚烧l(shuí)作出最權(quán)威、具有法律效力的解釋?北京德潤(rùn)律師事務(wù)所律師劉家輝曾經(jīng)對(duì)筆者表示，應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人大相關(guān)部門(mén)。
從污染經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)等污染的治理包括政府直接控制污染，也包括政府間接控制污染，即通過(guò)激勵(lì)制度鼓勵(lì)潛在污染者不污染環(huán)境或者限制他們的污染，同時(shí)通過(guò)政府形成污染權(quán)市場(chǎng)。倫敦等國(guó)際化大都市收擁堵費(fèi)治堵、治污不假，但倫敦沒(méi)有采取行政強(qiáng)制手段限行，倫敦的公交供給能力也能比較好地滿(mǎn)足人們的出行需求。因此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分考慮到征收擁堵費(fèi)或排污費(fèi)、提高中心城區(qū)停車(chē)費(fèi)等市場(chǎng)化治堵、治污手段與行政強(qiáng)制手段并用可能存在的民意反感。
在筆者看來(lái)，未來(lái)北京等國(guó)內(nèi)大城市的治堵、治污手段只有市場(chǎng)化這華山一條路，強(qiáng)制限行等存在法律爭(zhēng)議的行政治堵、治污手段應(yīng)當(dāng)逐步退出。但是需要強(qiáng)調(diào)的是，擁堵費(fèi)或排污費(fèi)(稅)等市場(chǎng)化的治堵、治污手段的執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)與中國(guó)汽車(chē)稅制改革通盤(pán)整合考慮，而不是在中國(guó)汽車(chē)整體稅負(fù)畸高，結(jié)構(gòu)極不合理的背景下固守頑疾，再讓地方政府以治堵、治污的名義多剪一遍車(chē)主的“羊毛”。
相比發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的有車(chē)家庭在購(gòu)買(mǎi)環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)背負(fù)的稅負(fù)在全球是數(shù)得著的。與之相反，在使用環(huán)節(jié)的稅負(fù)卻偏低，這一是不利于拉動(dòng)內(nèi)需;二是不易發(fā)揮使用環(huán)節(jié)稅負(fù)對(duì)治污、治堵的調(diào)控作用。從目前發(fā)達(dá)國(guó)家汽車(chē)稅收制度看，普遍遵循“購(gòu)買(mǎi)低稅負(fù)，使用高成本”的原則。因此，逐步加強(qiáng)對(duì)保有和使用環(huán)節(jié)的調(diào)節(jié)力度，而減輕購(gòu)買(mǎi)環(huán)節(jié)的稅負(fù)，應(yīng)成為中國(guó)汽車(chē)稅制改革的重要方向之一。
另外一個(gè)值得思考的方向是如何讓承受越來(lái)越重治堵、治污任務(wù)的地方政府從汽車(chē)稅負(fù)中獲得足夠的資金支撐。早在2011年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員李書(shū)福就建議汽車(chē)消費(fèi)稅應(yīng)在汽車(chē)上牌時(shí)由當(dāng)?shù)卣魇樟粲�，這樣地方政府將有專(zhuān)款用于道路修建和停車(chē)場(chǎng)建設(shè)，從而有利于解決停車(chē)難和交通擁堵問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)這一建議有其合理性。權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，今年7月份國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅收入601億元，同比減少11億元，下降1.8%，而車(chē)輛購(gòu)置稅“逆水行舟”，為219億元，同比增長(zhǎng)20.5%。但是，如何更有針對(duì)性地保證車(chē)主繳納的這些稅款用于治堵、治污值得深思。這離不開(kāi)中國(guó)汽車(chē)稅制深層次的改革。
未來(lái)，中國(guó)汽車(chē)稅制應(yīng)當(dāng)變得更加聰明，更加有利于汽車(chē)產(chǎn)業(yè)與汽車(chē)社會(huì)的和諧發(fā)展，讓多開(kāi)多繳稅、少開(kāi)少繳稅的理念深入人心，為治堵、治污發(fā)揮更大的作用，這是一個(gè)比收不收擁堵費(fèi)或排污費(fèi)(稅)更重要、更艱巨的任務(wù)。
在地方治堵、治污的過(guò)程中，還應(yīng)高度重視程序正義的重要性。例如，對(duì)一些涉及民生利益的焦點(diǎn)問(wèn)題，政府應(yīng)盡可能遵循“有限政府”的原則，盡可能利用市場(chǎng)手段和社會(huì)管理創(chuàng)新解決問(wèn)題，即使出發(fā)點(diǎn)是好的，也不宜大包大攬，可以利用聽(tīng)證會(huì)等民主方式。
此外，還應(yīng)盡可能利用地方立法的形式推動(dòng)治污、治堵進(jìn)程，少用行政命令。地方迫切需要根據(jù)實(shí)際情況，進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的地方大氣污染防治立法，而地方科學(xué)立法、民主立法、開(kāi)門(mén)立法的博弈過(guò)程，會(huì)使地方法規(guī)與全國(guó)性法律形成統(tǒng)一和銜接，盡可能地減少行政治堵的負(fù)面效應(yīng)。
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