地域回避：需要理性看待的異地任職

　　事實上,中國的異地任職由來已久。早在封建王朝時期,為防止官員結黨營私等弊害,就堅持地方首長的屬籍回避制與三年一屆任滿輪換制度。唐朝制定了較完善的《回避條例》,不許官吏任“本郡州縣及鄰本郡縣官”。起先提出“千里之內(nèi)不為官”,后又改為“五百里內(nèi)不為官”、“千里內(nèi)之不為官”,還有“南人北官,北人南官”的規(guī)定。明朝把全國分為三個大區(qū),“定南北變調(diào)用人”。

　　而在當今中國，包括省部級高官、高級人民法院院長、省級院檢察長都已實現(xiàn)異地任職或是大范圍交流任職。2007年、2008年，全國黨政機關干部交流人數(shù)達63.3萬人。截至2009年12月底，中央管理的干部實行交流任職的共307人次。其中中央、國家機關之間交流107人次，中央、國家機關交流到地方40人次;地方之間交流53人次，地方交流到中央、國家機關66人次，企業(yè)之間交流20人次。

　　從黨的十七大至2010年，先后有8個省區(qū)市紀委書記、12個省區(qū)組織部長進行了調(diào)整，全部由交流干部擔任;目前，31個省區(qū)市黨委書記中有28人是交流干部，占90.3%;除5個民族自治區(qū)外，26個省市政府正職中有20人是交流干部，占76.9%;紀委書記中有19人是交流干部，占61.2%;組織部長中有24人是交流干部，占77.4%。

　　“我到昆明工作，人地兩疏，和大家無親無故;從未共事過，與大家無恨無怨;只身一人，無牽無掛;所以，工作一定能無恃無畏。”

　　——2007年，新任昆明市委書記仇和發(fā)表了這樣的感言

　　《東方早報》曾刊發(fā)署名文章評論道，仇和的“八無”感言根源于中國地方主要黨政領導和要害部門的一把手均實行異地任職制度，實行這一制度的目的主要是為了避免主要領導干部因在本地為官，與地方關系太深而難以公正從政，但它的消極作用也不可低估。

　　異地任官在保證地方長官與地方利害關系保持必要距離的同時，也限制了地方長官與當?shù)氐娜诤希�不利于地方長官迅速了解情況，開展工作。而且很多時候，異地任職的官員還容易遭地方原有勢力掣肘，難以施展身手。而頻繁的官員輪換又必然進一步削弱地方長官對地方情況的熟悉并強化其行政行為的短期性，從而影響到地方工作的穩(wěn)定和良性發(fā)展。

　　更為嚴重的是，傳統(tǒng)的異地任官制度，因為權由上授，地方對其長官的權力和政治生命幾乎沒有任何法定的有效控制手段。這不僅容易導致地方長官在中央與地方利益有沖突時完全忽視地方利益，還經(jīng)常誘發(fā)地方長官欺下蒙上以獲取好處。評論認為，從根本上說，這種異地任官制度并不能徹底解決此項制度原本希望解決的問題。

　　紅網(wǎng)也曾發(fā)表署名評論表示，干部“異地任職”，加重了干部的“短期行為”。懷有“過客心態(tài)”的外地官員往往從報到之日起，就盤算著何時升遷，沒精力、也沒時間去做那些“前人載樹，后人乘涼”等費力不討好的“潛績”。而是熱衷于搞那些能夠早出政績快出政績、花里胡哨的所謂“顯績”。于是，“形象工程”、“政績工程”、虛報浮夸，甚囂塵上屢禁不絕。一任一個“新思路”，任任都有“新舉措”。

　　此外，“異地任職”，也可能給腐敗分子以可乘之機�！爱惖厝温殹敝贫群茈y使交流干部完全擺脫人際關系的羈絆，輕松地履行職務。相反，少了家庭、家鄉(xiāng)人民的監(jiān)督，道德方面的約束也往往更容易松脫。由于異地任職，買官者可到干部的“老家”行賄，從而有效地避開了“工作地”組織、群眾的監(jiān)督;由于異地任職，某些耐不住寂莫的異地任職干部之“性交易”能成功地避開“生長地”，從而躲開了家庭的監(jiān)督;由于異地任職，干部對造成嚴重后果的“形象工程”可能更加不負責任。

　　專家論戰(zhàn)

　　“異地為官”三人談

　　對話嘉賓

　　中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任 于建嶸

　　中央黨校黨建教研部教授 蔡霞

　　民革中央辦公廳副主任 蔡永飛

　　從“異地為官”到異體監(jiān)督

　　蔡永飛：不過，“異地為官”在思路上至少有一點還是可取的。這里的“異”字是非常重要的。任何政治組織、政治共同體，都需要一種異己力量的制約和監(jiān)督。實際上，“異地為官”體制，就是一種異體監(jiān)督體制：它是通過外來的掌權者來制約和監(jiān)督地方的政治力量，以免它溢出整個國家的政治體制。

　　之所以在古代社會“異地為官”體制更為有效，不只是因為那個時候的交通通訊不發(fā)達，最重要的是，盡管古代中國在中央層面出現(xiàn)了政治權力的分解，但那個時候大多數(shù)地方還談不上什么社會政治生活，地方政權的職能也比較簡單。

　　從人類社會的歷史來看，社會政治生活的成熟是市場經(jīng)濟進入資本主義時代以后的事情，生產(chǎn)力的發(fā)展使社會成員分化為各種利益主體，政治權力的分解也使政治體制精致化。在西方國家就形成了行政權、立法權和司法權的三權分立和相互制衡的體制。

　　按照中共十七大的提法，我們也需要“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力機構和運行機制”。在我國市場經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)帶來了地方社會政治生活日益豐富和深化的今天，在推進地方治理結構調(diào)整的時候，如果我們把“異地為官”概括為“異體監(jiān)督”的話，這一政治智慧還是可用的。

　　比如說，地方政治精英當選為縣級行政首長，他就必須向選民負責，因為選民有選舉權，還要有罷免權(民意代表由選民選舉，當然也要向選民負責)，這是縣級地方政權內(nèi)部民意機關對行政機關的異體監(jiān)督。而縣級地方政權必須執(zhí)行由上級特別是國家立法機關制定的法律法規(guī)，那么縣級政權還必須向上級政權機關負責、接受它們的監(jiān)督，這是來自上級政權機關的異體監(jiān)督。

　　再有，縣級地方政府執(zhí)行各種法律法規(guī)，還需要受到司法機關的法律監(jiān)督，這也是異體監(jiān)督。實際上，于教授一方面建議改變“異地為官”的回避制度，另一方面，又建議實行地方司法機關工作人員的流動回避制，就是說，在行政權上不應當“異地為官”，而在司法權上，則需要“異地為官”。這里強調(diào)的就是司法機關法律監(jiān)督必須保證是一種異體監(jiān)督，以此來保障中央和地方分權之后作為單一制國家的統(tǒng)一性。

　　于建嶸：是的，關鍵是異體監(jiān)督，這是建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力機構和運行機制的一個關鍵環(huán)節(jié)。至于地方司法機關如何對中央負責，既需要理論研究，也需要實踐經(jīng)驗的總結。比如說，現(xiàn)階段已經(jīng)存在的海事法院就是一種跨行政區(qū)域的設置模式，這是一種值得推廣的創(chuàng)新模式。

　　因為要審理與水路運輸相關的案件，涉及河、船、貨、船員等，其管轄權必須以河流為坐標系進行劃分，由于河流的跨域性，海事法院的管轄權也就隨著河流的游動而延伸開來。比如，武漢海事法院的管轄范圍沿長江流域，從重慶到上海上游。

　　盡管劃分海事法院管轄范圍時并沒有考慮到防止地方保護主義的問題，但它客觀上起到了這個作用。最高人民法院副院長萬鄂湘在調(diào)研時了解到，幾乎所有海事法院在審理案件時都沒有遇到地方保護主義的干擾，因為他們的司法管轄范圍與縣長、市長、省長的管轄范圍沒有任何聯(lián)系。如果將海事法院的設置模式推廣到所有法院、檢察院，司法機關的異體監(jiān)督就可以大大推進一步。

　　蔡霞：說到異體監(jiān)督，我認為發(fā)展地方民主，除了政治體制的創(chuàng)新以外，非常需要改革新聞管理體制。沒有相對獨立的輿論監(jiān)督，或者說輿論的異體監(jiān)督，所謂發(fā)展地方民主也是要大打折扣的。

　　胡錦濤總書記在十七大報告中提出，要“保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”，其實這四個權都與新聞媒體的相對獨立密切相關。