5.協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇。由發(fā)改委牽頭的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃也在緊鑼密鼓的編制過程中。然而，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，不僅要關(guān)注由此帶來的內(nèi)需擴(kuò)大，同時也要高度關(guān)注由此帶來的潛在風(fēng)險。天下沒有免費的午餐，城鎮(zhèn)化需要巨量的融資作為支撐，這些融資將被用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障房建設(shè)，以及醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)支出。

　　目前，各機構(gòu)對城鎮(zhèn)化所需的地方政府公共投資規(guī)模均有大量的研究預(yù)測。比如財政部財科所的研究顯示，城鎮(zhèn)化率每提升1個百分點，地方政府公共投資需求將增加 5.9個百分點，并認(rèn)為“十二五”時期因工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的地方政府公共投資規(guī)模將在30萬億左右。麥肯錫的預(yù)測規(guī)模更大，認(rèn)為單城市化直接帶動的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資累計就將達(dá)到74萬億元人民幣。大部分預(yù)測的投資規(guī)模都不小。

　　除了基礎(chǔ)設(shè)施投資之外，已經(jīng)被納入城鎮(zhèn)化統(tǒng)計口徑的農(nóng)民工“市民化”，以及新增“市民化”人口都要求教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及養(yǎng)老等公共服務(wù)相繼跟進(jìn)，所需政府投入也非常巨大。近年來，以鋼筋水泥化為主要特色的城鎮(zhèn)化高歌猛進(jìn)，“重物輕人”的城鎮(zhèn)發(fā)展觀嚴(yán)重扭曲了城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義，以戶籍為依托的社會福利制度更是長期人為制造不平等�！笆忻窕�”就是要消除這種以戶籍為依托的公共服務(wù)不均等。

　　國家統(tǒng)計局對農(nóng)民工群體的跟蹤調(diào)查顯示，2011年我國農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到2.53億，其中外出農(nóng)民工為1.58億，如果將外出農(nóng)民工從城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計中扣除，2011年我國“市民化率”約為39.5%。根據(jù)中國社會科學(xué)院《中國城市發(fā)展報告(2012)》的測算，農(nóng)民市民化所需的人均公共支出至少10萬元。按照2015年市民化率達(dá)到54%的目標(biāo)，即實現(xiàn)約2億農(nóng)民的“市民化”，所需的公共支出累計將達(dá)20萬億左右，這些公共投入也主要由地方政府承擔(dān)。

　　面對城鎮(zhèn)化新增的巨量公共投入，地方政府的可用財力增長能力卻是相對有限的。根據(jù)財政部財科所的測算，在GDP平均增速為7%的情況下，“十二五”時期地方政府的財政總收入約為70萬億。但是，這些收入并不是僅僅用于城鎮(zhèn)化，它們還將被用于支付各項政府消費性支出、以及償還已有的地方政府性債務(wù)。事實上，當(dāng)前地方政府已經(jīng)面臨著巨大的財政收支缺口，如果一味強調(diào)快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，地方政府的財政收支缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　地方政府應(yīng)對財政收支缺口較為普遍的做法是通過城投公司等平臺進(jìn)行融資，中央政府也試圖通過代發(fā)地方債予以緩解。但不管通過何種方式舉債，若沒有體制方面的變革，地方政府的收支水平不會有明顯改善，負(fù)債水平也不會發(fā)生太大變化。根據(jù)審計署報告，從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力的比例看，2010年我國有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高超過300%�？梢哉f，地方政府債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的核心風(fēng)險之一，如果沒有在制度層面對此加以解決，政府主導(dǎo)的快速城鎮(zhèn)化很可能會加快引爆上述風(fēng)險。

　　今年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議已經(jīng)明確提出，要高度重視財政金融領(lǐng)域存在的風(fēng)險隱患，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險的底線。這對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出了重要警示，不管是在城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的編制過程中，還是在具體實踐中，都必須對上述地方政府融資風(fēng)險有足夠的警惕。當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變各級政府對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識，并將城鎮(zhèn)化與改革大局緊密結(jié)合，做到穩(wěn)妥協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　首先，城鎮(zhèn)化的正確定位是促進(jìn)人的全面發(fā)展，如果未來還是簡單地將城鎮(zhèn)化定位為“投資拉動經(jīng)濟(jì)增長”的著力點，那么大規(guī)模的城鎮(zhèn)化無異于投資大躍進(jìn)。在城鎮(zhèn)化的大旗掩護(hù)下，地方政府的投資沖動將會更加有恃無恐。其次，要將城鎮(zhèn)化與政府職能轉(zhuǎn)變緊密相連，變政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化為政府引導(dǎo)型城鎮(zhèn)化，拒絕人為提高城鎮(zhèn)化速度，將城市建設(shè)的主要職能還給市場，讓政府回歸公共服務(wù)供給主體，為地方政府松綁。最后，要將城鎮(zhèn)化與財稅體制改革緊密相連，理順各級政府間的財政關(guān)系，盡快建立政府債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警和防控機制。

　　6.日前，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議分組審議了此前國家發(fā)改委主任所做的《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》(下文簡稱“《城鎮(zhèn)化報告》”)。

　　分組審議中，有不少委員表示，中國的城市城鎮(zhèn)化，首先要明確是“人的城鎮(zhèn)化”，充分發(fā)揮市場的作用，降低城市化的速度，更多利用市場無形的手，避免淪為“市長的城市化”。

　　蔡昉委員提出，國務(wù)院正在制定的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃是否可以適當(dāng)?shù)胤怕�今后十年城市化速度的預(yù)期，不要每年繼續(xù)以一個百分點增長，比如0.8%也可以，因為城市化速度與經(jīng)濟(jì)增長速度也有相關(guān)的關(guān)系，歸根結(jié)底“城市化也是經(jīng)濟(jì)增長一個伴生的結(jié)果�！�

　　此外，有與會委員亦表示，與城市化相配套，地方政府還應(yīng)大力推進(jìn)配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展，避免形成類似拉丁美洲的貧民窟現(xiàn)象。

　　據(jù)徐紹史介紹，2000年以來，中國的城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，與世界平均水平大體相當(dāng)。這對一個長期以來的農(nóng)業(yè)大國來說，顯然是個巨大的變化。

　　《城鎮(zhèn)化報告》透露，2010年底，發(fā)改委即會同財政部、國土資源部、住建部等14個部門啟動城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制工作。在大量前期研究、實地調(diào)研和專題研討基礎(chǔ)上，起草形成了規(guī)劃文稿。

　　“目前正在廣泛征求意見并抓緊修改完善中�！� 徐紹史稱。顯然，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程還將行進(jìn)在一條快車道上。

　　不過，多位參與分組審議的委員表達(dá)了自己的擔(dān)憂。有委員稱，目前地方政府對城鎮(zhèn)化寄托了更多的期望，希望在城鎮(zhèn)化過程中能夠拉動內(nèi)需，成為應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的新的引擎，進(jìn)而給城鎮(zhèn)化“增加了過多的歷史責(zé)任”。

　　的確，城鎮(zhèn)建設(shè)可以帶來巨大的投資和消費需求。

　　據(jù)測算，2003年-2008年，中國平均每增加一個城市人口的同時，約產(chǎn)生了50萬元的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資。而且農(nóng)民變市民后，需求結(jié)構(gòu)會發(fā)生很大變化，吃、住、行等各領(lǐng)域?qū)��?jīng)濟(jì)都有巨大的拉動。因此，現(xiàn)在有些地方政府看到了這個“好處”，出現(xiàn)了建大規(guī)模的農(nóng)民城，將城鎮(zhèn)化理解為“建城造市”，不顧自身經(jīng)濟(jì)實力大搞造城運動等。

　　彭森委員表示，國家關(guān)于城鎮(zhèn)化的指標(biāo)，實際上在“十二五”是一個預(yù)期的指標(biāo)，但地方已開始把城鎮(zhèn)化的指標(biāo)層層下達(dá)、層層加碼。

　　“有的省認(rèn)為本省的城鎮(zhèn)化率比國家平均城鎮(zhèn)化率低，所以全國年均增加1%，我們就要增加1.6%，落實到地市有的還要搞到1.8%，這里就有盲目性�！� 彭森委員說。

　　多位參與分組審議的委員均表示，城鎮(zhèn)是工業(yè)化的產(chǎn)物，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，不能簡單地作為應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下滑的新的經(jīng)濟(jì)增長點來推動，更不能當(dāng)做保持投資規(guī)模、振興經(jīng)濟(jì)的工具看待。

　　“過去曾經(jīng)在這方面，我們是有教訓(xùn)的�！睘跞請D委員回憶道。

　　2008年美國“次貸危機”引發(fā)的國際金融危機，曾使中國出口受到很大影響，當(dāng)時就有一種觀點叫做“堤外損失堤內(nèi)補”，即通過擴(kuò)大內(nèi)需、彌補外需損失來提振經(jīng)濟(jì)。

　　烏日圖委員認(rèn)為，擴(kuò)大內(nèi)需本身并沒什么問題，國內(nèi)消費市場是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和動力，但作為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退的工具來推動，既違反了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，也不會有預(yù)期的效果。

　　“同樣，如果把城鎮(zhèn)化作為提振經(jīng)濟(jì)的工具來看待，很容易忽略城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，偏離城鎮(zhèn)化發(fā)展的正確方向�！� 烏日圖委員稱。

　　有委員表示，城鎮(zhèn)化絕不是把村莊改造成城市，而是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的遷移，是資源要素集聚和經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義上的城鎮(zhèn)化。其他國家的發(fā)展過程表明，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有高度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展調(diào)動了人口的集聚和城鎮(zhèn)化，反過來城鎮(zhèn)化的發(fā)展又對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要的拉動和促進(jìn)作用。

　　“城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度要匹配，城鎮(zhèn)化如果超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，會由于缺少產(chǎn)業(yè)支撐出現(xiàn)空心化，其結(jié)果必然是人去樓空一身債。” 烏日圖委員表示。

　　還有參與分組審議的委員以拉丁美洲城市化進(jìn)程為例，墨西哥和巴西在上世紀(jì)五六十年代城鎮(zhèn)化率就超過了50%，但由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上，出現(xiàn)了城市人口過度膨脹、就業(yè)困難、城市配套公共服務(wù)嚴(yán)重不足、貧民窟涌現(xiàn)等一系列嚴(yán)重的“城市病”。

　　“我們一定要吸取這些教訓(xùn)，尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，切不可一哄而起，搞運動式的城鎮(zhèn)化建設(shè)�！庇形瘑T稱。

　　對此，嚴(yán)以新委員也表示了相同的看法。他提出了一個根本性問題：“我們搞的是市場的城鎮(zhèn)化，還是市長的城鎮(zhèn)化?”而給出的答案則簡單明了——中國要盡可能地走市場的城鎮(zhèn)化道路，避免以城鎮(zhèn)化為目的一味地追求GDP增長。

　　而蔡昉委員則給出了具體的政策調(diào)整建議，在他看來，國務(wù)院正在制定的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃是否可以適當(dāng)?shù)胤怕�今后十年城市化速度的預(yù)期。

　　蔡昉委員表示，“預(yù)期可以適當(dāng)放低一些，不要繼續(xù)以每年一個百分點增長，比如0.8%也可以，因為城市化速度與經(jīng)濟(jì)增長速度也有相關(guān)的關(guān)系，歸根結(jié)底城市化也是經(jīng)濟(jì)增長一個伴生的結(jié)果�！�