“三保障是前提，農(nóng)民進(jìn)城必須保障他享受到就業(yè)、廉租房，保障他的家屬進(jìn)城，保障他享受到城市居民可以享受到的社會保障;兩放棄是條件，農(nóng)民放棄他的農(nóng)村宅基地、農(nóng)村承包地�！�

　　在實(shí)際操作中，這形成了成都市“土地?fù)Q社�！钡膽舾哪Ｊ�。

　　應(yīng)該說，這一戶改模式出臺時還是考慮到了失地農(nóng)民的利益。成都市公安局戶籍科民警紀(jì)麗告訴記者：“‘農(nóng)轉(zhuǎn)居’后，農(nóng)民們的土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地的所有權(quán)和補(bǔ)償權(quán)、集體資產(chǎn)的所有權(quán)和分配權(quán)等不發(fā)生變化。農(nóng)民自愿退出原農(nóng)村宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)購買公寓房的，可享受相鄰區(qū)位經(jīng)濟(jì)適用房的優(yōu)惠政策�！�

　　從積極意義上看，在城鄉(xiāng)差別客觀存在的情況下，“土地?fù)Q社�！彪m然可以說是權(quán)宜之計(jì)，但畢竟一方面能夠推動農(nóng)民積極進(jìn)城，另一方面在保護(hù)農(nóng)村耕地的情況下，能夠促進(jìn)土地集中和合理流轉(zhuǎn)，幫助農(nóng)民真正擁有自己的財(cái)產(chǎn)性收入。

　　不過，這一模式也受到不少專家的質(zhì)疑。溫鐵軍教授接受《小康》采訪時指出，“土地?fù)Q社�！辈僮鞑缓茫�很有可能變成另一種以“城市化”命名、對農(nóng)民進(jìn)行進(jìn)一步剝奪的方式;同時社保以土地為條件，本身就是對農(nóng)民的另一種差別待遇。

　　9.土地，是傳統(tǒng)農(nóng)民賴以生存的最基本的生產(chǎn)資料。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民觀念的轉(zhuǎn)變，大批青壯年農(nóng)民勞動力外出務(wù)工，使得農(nóng)村土地拋荒和半拋荒的現(xiàn)象嚴(yán)重。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革背景之下，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，便成為解決“三農(nóng)”問題的當(dāng)務(wù)之急。

　　現(xiàn)在土地是農(nóng)民生老病死的依靠，土地仍然起著社會保障的首要作用，這必然會影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，影響土地本身財(cái)產(chǎn)價值的充分發(fā)揮。土地作為社會保障的物質(zhì)手段，是農(nóng)村土地制度安排的依據(jù)和基礎(chǔ)，土地的生產(chǎn)職能只能受制于它。一般情況下，這兩種職能的要求是重合的，但當(dāng)兩者產(chǎn)生矛盾時，土地的保障職能便處于壓倒地位。如果建立一個完善的農(nóng)村社會保障制度，可以在農(nóng)民離開土地后使其成為支持農(nóng)民生存的一個手段，也能夠有效防止農(nóng)民離開土地后因?yàn)槿狈Ρ匾�的生產(chǎn)資料和生活資料而帶來嚴(yán)重的社會問題。

　　就社會保障而言，我國城鎮(zhèn)的社會保障體系已經(jīng)初步建立起來。但是，農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)進(jìn)展緩慢，除一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)已經(jīng)開始建立農(nóng)村社會保障制度的試點(diǎn)以外，絕大多數(shù)農(nóng)村都還沒有建立社會保障制度。只有在社會保障機(jī)制建立后，農(nóng)民與土地的關(guān)系才會越來越松散，農(nóng)民完全依賴土地而生存的現(xiàn)象才會真正弱化。

　　10.城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)和社會保障體系，曾經(jīng)是中國城市化能否順利實(shí)現(xiàn)的重大挑戰(zhàn)。也因此，為了實(shí)現(xiàn)所謂的統(tǒng)一，許多地方政府采取了“以土地?fù)Q保障”和“以土地?fù)Q戶籍”等方式，也就是農(nóng)民要享受與城鎮(zhèn)居民一樣的公共服務(wù)，必須付出相應(yīng)的代價。

　　成都最初的戶改也未能脫離這樣的怪圈。2007年成都成為中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之后，為了形成土地的規(guī)模集中，在一些區(qū)縣開始實(shí)行被稱為“土地?fù)Q社�！钡碾p放棄模式，核心要點(diǎn)就是鼓勵農(nóng)民放棄土地，向城區(qū)集中。

　　但是，成都方面很快發(fā)現(xiàn)，這一做法嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民進(jìn)城。

　　2008年，借災(zāi)后重建的機(jī)會，成都市展開了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。通過對農(nóng)村土地確權(quán)，明晰了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度又讓農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)有了流動轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。市統(tǒng)籌副主任秦代紅說：“這樣，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)有了保障。”

　　但成都的戶改還不是最徹底的改革，與中國很多地方的戶改一樣，成都戶改也僅覆蓋本市戶籍人口，尚未涉及外來人口的落戶以及福利均等化。而打破地域限制，才是中國戶籍改革中真正最大的難題。

　　當(dāng)然，在成都戶改中也能看到變化的端倪。在成都戶改中提及：“凡按照相關(guān)政策遷入落戶的市外人員享受與本地居民同等的待遇�！睋�(jù)介紹，外地戶籍來成都工作的進(jìn)城務(wù)工勞動者，也和成都市城鄉(xiāng)居民一樣，參加城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)，待遇一致。

　　11.下面節(jié)選的是媒體有關(guān)文章的部分事例(次序有所打亂)：

　　長沙、益陽、郴州、永州、懷化5個市33個區(qū)縣1460戶接受調(diào)查的農(nóng)村住戶，共失地3056��2畝，戶均失地2.1畝，其中有接近三成的農(nóng)民已失地8年以上。

　　失地后，78.7%的家庭獲得了政府的貨幣補(bǔ)償，13.3%的家庭獲得政府提供的住房，6.5%的家庭獲得以地?fù)Q地的補(bǔ)償，僅有1.5%的家庭沒有獲得補(bǔ)償。

　　征地后平均每戶獲得補(bǔ)償76271.4元，“遠(yuǎn)低于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移后的土地增值部分，被調(diào)查農(nóng)民普遍反映補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于目前的市場價位，低于一個城鎮(zhèn)居民正常的城市生活開支和保障”。

　　在目前的物價水平下，戶均76271.4元的補(bǔ)償費(fèi)僅可以維持農(nóng)民家庭一般日常生活開支3—4年，不能對失地農(nóng)民形成長久的保障機(jī)制，沒有固定工作的失地農(nóng)民普遍出現(xiàn)了坐吃山空的困境。

　　大部分的生活農(nóng)民在失去土地前主要是靠種植和養(yǎng)殖的收入，總體不高，但相對較穩(wěn)定。他們中很多人除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，缺少其他技能，一旦失去土地或土地減少，就會直接導(dǎo)致收入驟減，生活陷入困難。

　　被征地農(nóng)民獲得補(bǔ)償過低，很大一部分原因是“失地農(nóng)民的民主權(quán)益缺失”：在征地程序上，農(nóng)民作為土地的直接使用者，完全處于被動地位，從土地征用的認(rèn)定，到補(bǔ)償費(fèi)的確定、分配和勞動力的安置等，都是政府和有關(guān)部門說了算，農(nóng)民根本沒有機(jī)會參與征地的談判協(xié)商。

　　農(nóng)戶認(rèn)為政府的征地制度不完善或者很不完善，有24.8%的農(nóng)戶與當(dāng)?shù)亻_發(fā)商或者地方政府發(fā)生過利益上的沖突，還有部分農(nóng)民對補(bǔ)償不滿而“引發(fā)上訪現(xiàn)象”。

　　1460戶失地農(nóng)民中，收入減少較多的有540戶，占37%;501戶收入增加，占34.3%;另外還有419戶收入沒有太大的變化。

　　有三成農(nóng)民在失地后完全無業(yè)，賦閑在家。由于失地農(nóng)民普遍文化水平較低，綜合素質(zhì)不高，就業(yè)缺乏競爭力。農(nóng)民反映，失地后政府并沒有進(jìn)行過相關(guān)職業(yè)技能方面的培訓(xùn)，且再就業(yè)的失地農(nóng)民中，只有10.1%是通過政府(社區(qū))安排介紹獲得工作。