第七節(jié) 對跨國銀行的法律管制

　　一、跨國銀行：一般是指在一些不同國家和地區(qū)經(jīng)營存放款、投資及其他業(yè)務的國際銀行，由設在母國的總行和設在東道國的諸多分支機構(gòu)組成�？鐕�銀行在國外設置的分支機構(gòu)，一般都根據(jù)各種分支機構(gòu)的特點，結(jié)合東道國的法律規(guī)定作出具體選擇，其形式及主要特點：

　　(一)代表處。最簡單的分支機構(gòu)形式，不具有東道國的法人資格。不經(jīng)營銀行業(yè)務。

　　(二)經(jīng)理處。級別高于代表處，但低于分行，不具有東道國的法人資格。可以經(jīng)營貸款業(yè)務、貨幣市場業(yè)務及外匯市場業(yè)務、票據(jù)兌現(xiàn)業(yè)務及托收和信用證業(yè)務。但不能辦理存款業(yè)務。

　　(三)分行�？鐕�銀行在國外設立分支機構(gòu)的最重要形式，不具有東道國的法人資格，是總行的組成部分，受總行的直接控制。

　　(四)附屬銀行。在東道國注冊成立，具有東道國的法人資格，是獨立于總行的經(jīng)濟實體，既可以由總行全資擁有;也可以合資設立，但總行對其擁有控制權(quán)。

　　(五)聯(lián)屬銀行。其性質(zhì)與附屬銀行基本相同，只不過總行參股份額較少，沒有控股權(quán)而已。

　　(六)聯(lián)營銀行。由不同國籍的幾家銀行作為股東而建立起來的國際銀行，具有東道國的法人資格。不吸收存款，一般從事某些特定地區(qū)和領域的貸款業(yè)務。

　　二、母國對跨國銀行的法律管制：除了適用有關對國內(nèi)銀行的監(jiān)管規(guī)定外，還包括以下兩方面的特殊規(guī)定：

　　(一)對國外分支機構(gòu)設立的法律管制。通常，發(fā)達國家管制較松，發(fā)展中國家管制較嚴。

　　(二)對國外分支機構(gòu)經(jīng)營的法律管制。一般而言，較之對國內(nèi)分支機構(gòu)的管制要更為寬松，并富有彈性。

　　三、東道國對跨國銀行的法律管制

　　(一)對跨國銀行進入的法律管制，具體管制措施有：

　　1.對跨國銀行進入形式的限制。發(fā)達國家一般不限制，但又是作必要引導。發(fā)展中國家多實行不同程度的限制：少數(shù)只允許跨國銀行在本國設立代表處，不能從事銀行業(yè)務;有的不允許跨國銀行在本國開設分行;不少發(fā)展中國家禁止跨國銀行控制本國銀行，或者對跨國銀行在本國銀行的參股比例設置最高限。

　　2、各國立法規(guī)定的跨國銀行進入本國必須符合的條件：

　　(1)申請銀行的資信要求，其目的在于保證設立的跨國銀行安全可靠，阻止外國小銀行進入。

　　(2)對申請銀行的審慎性條件要求。這方面的要求主要有，申請銀行必須具有合理的法人治理結(jié)構(gòu);必須具有穩(wěn)健的風險管理體系等。

　　(3)擬設分支機構(gòu)的最低資本金要求;

　　(4)擬設分支機構(gòu)從業(yè)人員的要求。各國法律一般都要求這些機構(gòu)的人員(尤其是經(jīng)營管理層)必須具有良好的從業(yè)素質(zhì)和經(jīng)驗;

　　(5)申請銀行母國的監(jiān)管要求。此外，一些國家要求總行出具“意愿書”或類似的正式宣誓書，表示其對在東道國開設分支機構(gòu)的支持。

　　3.對跨國銀行的進入實行對等原則。指本國準許外國銀行進入，以該外國準許本國銀行進入為前提條件。甚至要求兩國在對方境內(nèi)設立的分支機構(gòu)形式也必須對等。

　　4.對跨國銀行進入的公共利益保留。由于公共利益保留是一個“彈性”概念，各國可以根據(jù)本國需要作出靈活解釋，這一保留措施是各國阻擋外國銀行進入的最后一道安全屏障。

　　(二)對跨國銀行經(jīng)營的法律管制。

　　1、對跨國銀行的待遇標準：東道國對跨國銀行經(jīng)營活動管制的寬嚴程度主要取決于各國對跨國銀行競爭所實行的待遇標準，這些待遇可分為三類：保護主義原則(對外資銀行的經(jīng)營實行限制性監(jiān)管)、國民待遇原則(要求在互惠的基礎上給予對方)、對等原則(只允許外資銀行經(jīng)營本國銀行在該外國所能經(jīng)營的業(yè)務)。

　　2、各國對跨國銀行經(jīng)營管制的措施多種多樣主要有：

　　(1)增加跨國銀行的營業(yè)成本。首先，限制跨國銀行在東道國吸收存款業(yè)務;其次，不允許跨國銀行向東道國中央銀行貼現(xiàn)融資，這樣也增加了跨國銀行的籌資成本;再次，要求跨國銀行向東道國中央銀行繳納較高比例的存款準備金。

　　(2)限制跨國銀行的市場份額。首先，限制跨國銀行的業(yè)務范圍;其次，限制跨國銀行在東道國設立分去機構(gòu)的數(shù)量;再次，限制跨國銀行的營業(yè)區(qū)域。

　　3.對跨國銀行經(jīng)營的風險管理。可分為兩種制度：

　　(1)事先預防性監(jiān)管制度。即對外資銀行風險進行識別、衡量、分析，在此基礎上以最低成本實現(xiàn)最大安全保障的制度。

　　(2)事后救助性保護，包括：A、最后貸款人制度，指由各國中央銀行或其他金融機構(gòu)對已經(jīng)或?qū)⒁�出現(xiàn)信用危機的商業(yè)銀行(包括外資)提供資金支持，以幫助其渡過難關，避免情況進一步惡化。(主要用于解決銀行出現(xiàn)的暫時流動性困難);B、存款保險制度，指當投保的金融機構(gòu)(包括外資)倒閉時，由專門的政策性存款保險機構(gòu)在最高保額限度內(nèi)代為向客戶支付法定數(shù)額的保險金。實踐中，東道國政府只對具有法人資格的跨國銀行分支機構(gòu)以上述兩種方式救助;而當分行出現(xiàn)流動性困難時一般要求該分行的總行和母國當局救助。

　　四、對跨國銀行法律管制的國際協(xié)調(diào)

　　(一)對跨國銀行監(jiān)管國際協(xié)調(diào)的必要性。隨著跨國銀行的迅速發(fā)展，全球經(jīng)濟、金融一體化進程的加快，一國金融當局以國為界對跨國銀行活動實行監(jiān)管，已日顯力不從心。至少暴露了以下二方面的問題：

　　(1)監(jiān)管權(quán)力的沖突。根據(jù)國際法上的“屬人管轄原則”和“屬地管轄原則”，在許多情況下，母國和東道國對跨國銀行設立的分支機構(gòu)都有實施法律管制的權(quán)力。這樣，一方面，可能會形成母國與東道國法律管制之間的積極沖突。另一方面，由于管轄界限不明，在一些領域，母國和東道國對跨國銀行的海外分支機構(gòu)都沒有施以必要的法律管制，從而形成雙方管制的空白區(qū)域，即消極沖突。

　　(2)監(jiān)管標準的不一致。各國對跨國銀行的監(jiān)管寬嚴不一，對于那些管制松馳的國家，跨國銀行可能會利用當?shù)氐姆种�機構(gòu)逃避監(jiān)管，從事高風險的經(jīng)營活動，成為制造國際金融危機的隱患之一。此外，監(jiān)管標準不統(tǒng)一，還會帶來不同國家銀行間不公平競爭的結(jié)果。所以，必須加強對跨國銀行監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)。

　　(二)對跨國銀行監(jiān)管國際協(xié)調(diào)的成果。一些國家對跨國銀行的監(jiān)管進行了雙邊或區(qū)域性的協(xié)調(diào)，但最為重要的途徑是巴塞爾委員會開展的多邊協(xié)調(diào)行動。

　　1975年2月，國際清算銀行發(fā)起并成立了一個名為“銀行管制和監(jiān)督常設委員會”(又稱“巴塞爾委員會”)。該委員會是目前國際上協(xié)調(diào)跨國銀行管制活動的最主要機構(gòu)，其目標是加強各國銀行當局之間的聯(lián)系與接觸;制定了廣泛的統(tǒng)一管理規(guī)則;改進跨國銀行管理的統(tǒng)計標準。巴塞爾委員會發(fā)布的有關跨國銀行監(jiān)管的各項文件，統(tǒng)稱為“巴塞爾協(xié)議”，這些協(xié)議主要有：

　　1、《對國外銀行機構(gòu)監(jiān)督的原則》，即狹義的《巴塞爾協(xié)議》。這是1975年發(fā)布的第一個文件。首先規(guī)定了跨國銀行國外分行和附屬銀行(子行)的劃分標準，并以監(jiān)督銀行的流動性、清償能力和外匯頭寸為中心，確定跨國銀行母國和東道國的監(jiān)管責任。1983年進行了修訂，將跨國銀行總行、國內(nèi)外分行和附屬銀行(子行)作為整體來綜合考察風險，對監(jiān)管權(quán)力和責任作了更明確、具體的劃分。

　　2、《關于統(tǒng)一國際銀行資本衡量和資本標準的報告》(簡稱《巴塞爾報告》，1987年發(fā)表)。確定了統(tǒng)一的資本充足率計算方法和統(tǒng)一的最低資本充足率標準。1999年又公布了《新的資本充足率框架》征求意見稿，經(jīng)多次修訂，于2006年底開始實施。

　　3、《關于監(jiān)督國際性銀行集團及其跨國分支機構(gòu)的最低標準的建議》(簡稱《巴塞爾建議》)。對跨國銀行及分支機構(gòu)設定了四項最低監(jiān)管標準。確立了母國并表監(jiān)管原則的核心地位，并實現(xiàn)對跨國銀行監(jiān)管責任的重心由東道國向母國的偏轉(zhuǎn)。

　　4、《銀行業(yè)有效監(jiān)管原則》(簡稱《巴塞爾核心原則》1997年發(fā)表)。搭建了全方位、多角度的風險監(jiān)管原則體系，涵蓋了從市場準入到業(yè)務經(jīng)營的全過程;不僅注重審批程序，而且強調(diào)持續(xù)性監(jiān)管;不僅注重單一要素的監(jiān)管，而且強調(diào)綜合并表監(jiān)管。

　　5、《多元化金融集團監(jiān)管的最終文件》(簡稱《巴塞爾最終文件》，1999年公布)。涉及多元化金融集團的資本充足率及計算方法、金融集團決策管理人員任職資格、不同國家的金融監(jiān)管當局之間或同一國家的不同業(yè)務(銀行、證券、保險)監(jiān)管當局之間針對金融集團在信息取得、交流及協(xié)調(diào)方面應做的特殊努力等。

　　“巴塞爾協(xié)議”對各國雖不具有法律拘束力，但一般認為是跨國銀行監(jiān)管領域中十分重要的國際慣例。

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